Russia-Ucraina: il negoziato di pace fallito nei primi mesi di guerra
di Giulia Bartoli
Nelle prime ore del 24 febbraio 2022 è iniziata, per terra e per cielo, l’invasione russa dell’Ucraina. I media di tutto il mondo hanno da subito dedicato grande attenzione agli eventi bellici, seguendo giorno per giorno, quasi ora per ora, gli sviluppi dell’offensiva russa e della controffensiva ucraina. Eppure hanno quasi totalmente ignorato l’intensa attività diplomatica che ha coinvolto, tra marzo e metà aprile 2022, i rappresentanti della Federazione Russa, dell’Ucraina e di altri attori nel ruolo di “mediatori”: tali negoziati avrebbero potuto condurre a un accordo di pace già a poche settimane dall’inizio della guerra.
Oggi, mentre le prospettive di una tregua e di negoziati sono assai ridotte e le relazioni tra le parti sono pressoché inesistenti, ricordare i colloqui di pace della primavera 2022 potrebbe sembrare un diversivo poco attinente con le circostanze attuali. Eppure gli stessi presidenti Putin e Zelensky hanno, in alcune dichiarazioni, aperto alla possibilità di riprendere i negoziati prendendo in considerazione “concessioni” reciproche significative per porre fine alla guerra: conoscere e comprendere i termini degli accordi, poi falliti, dei primi mesi del conflitto armato può offrire utili indicazioni per costruire un negoziato che possa funzionare e garantire la sicurezza in tutta l’area.
Samuel Charap, scienziato politico senior presso la RAND Corporation e docente in Politiche della Russia dell’Eurasia, e Sergey Radchenko, docente presso la Johns Hopkins University School of Advanced International Studies in Europa, hanno cercato di fare chiarezza sull’accaduto ricostruendo il processo negoziale che si è svolto tra Russia e Ucraina tra il 28 febbraio e il 15 aprile 2022. A questo scopo, hanno esaminato i progetti di accordo scambiati tra le parti, hanno condotto interviste con i partecipanti ai colloqui e con vari funzionari in servizio all’epoca nei principali governi occidentali (garantendo loro l’anonimato per discutere le questioni più delicate). Hanno, inoltre, analizzato interviste e dichiarazioni (molte delle quali presenti su YouTube ma non in inglese, per cui poco conosciute in occidente) e studiato la cronologia degli eventi connessi ai negoziati dall’inizio dell’invasione fino alla fine di maggio. I risultati di tale inchiesta sono stati pubblicati dai due ricercatori in un articolo apparso lo scorso 16 aprile su Foreign Affairs, una delle più influenti riviste di relazioni internazionali e politica estera degli Stati Uniti, pubblicata dal Council on Foreign Relations.
Il dato di partenza dell’inchiesta è costituito dal raggiungimento di una posizione negoziale condivisa tra le parti, poi abbandonata e mai più ripresa. A fine marzo 2022 una serie di incontri in presenza e di videoconferenze tra le parti aveva prodotto il cosiddetto “Comunicato di Istanbul” (29 marzo), contenente garanzie multilaterali per la sicurezza dell’Ucraina, dichiarata Stato neutrale, compresa la sua futura adesione all’Unione Europea. A maggio, però, i colloqui si sono interrotti: cos’è successo? Quanto erano vicine le parti al raggiungimento di un accordo formale? Quali fattori hanno determinato l’interruzione dei colloqui e la prosecuzione del conflitto, ancora in corso?
La risposta all’ultima domanda si potrebbe riassumere così: mirando a risolvere le controversie di fondo su un’architettura della sicurezza capace di garantire la stabilità regionale a lungo termine, oltre che la fine del conflitto, i negoziatori hanno puntato “troppo in alto e troppo presto”, contribuendo così paradossalmente al fallimento dei colloqui. Ma Charap e Radchenko invitano a non accontentarsi di una spiegazione monocausale: sull’interruzione dei negoziati hanno pesato anche altri fattori “esterni”, tra cui il ruolo giocato dal Regno Unito, dagli Stati Uniti e dalla NATO.
I colloqui sono iniziati il 28 febbraio a poche miglia dal confine bielorusso-ucraino, in una delle residenze del presidente bielorusso Alexander Lukashenko, che ha svolto il ruolo di mediatore. La delegazione ucraina era guidata da Davyd Arakhamia, leader parlamentare del partito di Zelensky, quella russa dal consigliere presidenziale Mykhailo Medinsky. In questo primo incontro i russi hanno presentato una serie di condizioni molto dure, chiedendo di fatto la capitolazione dell’Ucraina. Tuttavia, mentre la posizione russa sul campo di battaglia si deteriorava, quella dei negoziatori di Mosca si è fatta più morbida. Così il 3 e il 7 marzo si sono svolti un secondo e un terzo giro di colloqui, questa volta a Kamyanyuky, in Bielorussia, appena oltre il confine con la Polonia, in cui è emersa con forza la richiesta russa di uno status neutrale per l’Ucraina.
A questo punto, gli incontri di persona si sono interrotti per quasi tre settimane, ma le delegazioni hanno continuato a incontrarsi tramite Zoom. In questi scambi, gli ucraini hanno iniziato a concentrarsi su una questione che sarebbe diventata centrale: quella delle garanzie di sicurezza che avrebbero obbligato altri Stati a difendere l’Ucraina da possibili futuri attacchi della Russia. Ciò che il Ministro degli Esteri ucraino Dmytro Kuleba sembrava avere in mente, durante il suo incontro in Turchia col suo corrispettivo russo Sergey Lavrov, era una forma di “garanzia multilaterale di sicurezza”: un accordo in base al quale vari Stati si impegnano a garantire la sicurezza di un terzo Stato, di solito a condizione che questo rimanga non allineato rispetto ai garanti.
Non era la prima volta che si impostava la questione in questi termini: l’Ucraina voleva però una garanzia effettiva, non come quella prevista dal Memorandum di Budapest (5 dicembre 1994) che non prevedeva, in caso di aggressione contro l’Ucraina, che i paesi garanti (Russia, Stati Uniti, Regno Unito) intervenissero direttamente a difesa del paese. L’idea era che se Mosca avesse accettato l’idea che qualsiasi futura aggressione contro l’Ucraina avrebbe significato una guerra, ad esempio, con gli Stati Uniti, non sarebbe stata più propensa ad attaccare l’Ucraina di quanto lo sarebbe stata ad attaccare un qualsiasi stato membro della NATO.
Le due delegazioni si sono incontrate nuovamente in presenza il 29 marzo, questa volta a Istanbul. Frutto di questi incontri è stato un vero e proprio progetto di trattato (di cui gli autori hanno ottenuto una copia integrale) intitolato “Disposizioni chiave sul Trattato relativo alle Garanzie di Sicurezza dell’Ucraina”. Secondo gli intervistati, gli ucraini avrebbero redatto gran parte del comunicato, mentre i russi avevano provvisoriamente accettato di usarlo come quadro per un accordo. Il trattato menzionato nel comunicato conclusivo avrebbe proclamato l’Ucraina uno stato permanentemente neutrale e denuclearizzato. L’Ucraina avrebbe rinunciato a qualsiasi intenzione di aderire ad alleanze militari, a partire dalla NATO, o di permettere l’installazione di basi militari o truppe straniere sul proprio territorio. Il comunicato elencava come possibili garanti i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza (Russia inclusa) insieme a Canada, Germania, Israele, Italia, Polonia e Turchia.
È interessante che questi obblighi siano stati enunciati con un grado di precisione maggiore rispetto all’articolo 5 della NATO (in base al quale, se uno stato membro dell’Alleanza viene attaccato, gli altri sono obbligati a intervenire con tutti i mezzi a loro disposizione, compresi quelli militari): l’accordo raggiunto a Istanbul prevedeva l’imposizione di una no-fly zone sull’Ucraina, la fornitura di armi o l’intervento diretto delle forze armate dello stato garante. L’Ucraina sarebbe dovuta rimanere neutrale, ma la strada verso l’adesione all’UE sarebbe rimasta aperta: gli stati garanti (Russia inclusa) “confermerebbero esplicitamente la loro intenzione di facilitare l’adesione dell’Ucraina all’Unione Europea”. Il comunicato invitava inoltre le parti a risolvere pacificamente la disputa riguardo alla Crimea nel corso dei prossimi 10-15 anni.
All’inizio di aprile si diffondono le notizie sui massacri di Bucha: dopo aver visitato il villaggio, Zelensky interviene al Consiglio di Sicurezza via video accusando la Russia di gravi crimini di guerra, paragonando le forze russe all’ISIS e chiedendo l’espulsione del paese dalle Nazioni Unite. Sorprendentemente, però, le due parti hanno continuato a lavorare a un trattato anche nelle settimane successive. Il Primo Ministro israeliano dell’epoca, Bennett, ha dichiarato di aver visto 17 o 18 bozze. Di queste, gli autori ne hanno esaminate attentamente due, una datata 12 aprile e l’altra 15 aprile, l’ultima scambiata tra le parti secondo quanto riferiscono i partecipanti ai colloqui.
Nella bozza del 15 aprile i russi hanno tentato di modificare un articolo cruciale, insistendo sul fatto che l’intervento degli stati garanti in caso di attacco all’Ucraina sarebbe avvenuto solo “sulla base di una decisione concordata da tutti gli Stati garanti”, garantendo così un potere di veto alla stessa Russia. Gli ucraini hanno respinto l’emendamento, insistendo sulla formula originale, secondo la quale tutti i garanti avevano l’obbligo individuale di agire e non avrebbero dovuto raggiungere un consenso a riguardo.
Anche le dimensioni del futuro esercito ucraino sono state, in quella occasione, oggetto di intense trattative. Gli ucraini volevano un esercito in tempo di pace di 250.000 persone; i russi insistevano per un massimo di 85.000: un numero considerevolmente inferiore rispetto a quello dell’esercito permanente che gli ucraini avevano prima della guerra. Analoghe controversie hanno riguardato il numero dei carri armati e la portata dei missili a disposizione dell’Ucraina.
Nonostante le difficoltà, uno dei negoziatori ucraini ha dichiarato che, a metà aprile, le parti erano molto vicine alla conclusione della guerra tramite un accordo di pace di medio-lungo periodo. La risposta occidentale a questi negoziati, anche se lontana dalla rappresentazione disfattista che ne ha offerto il Presidente Putin, è stata certamente tiepida. Gli ucraini si sono consultati con gli Stati Uniti solo dopo l’emissione del comunicato, nonostante questo prevedesse nuovi impegni giuridici per il paese, incluso l’obbligo di entrare in guerra con la Russia in caso di nuova aggressione. Questa clausola è stata considerata inaccettabile da Washington.
In base alle fonti disponibili, anche il Regno Unito avrebbe espresso forti perplessità verso questo accordo. L’allora primo ministro Boris Johnson si sarebbe attivato per frenare la prosecuzione dei negoziati. “Quando siamo ritornati da Istanbul”, ha dichiarato uno dei negoziatori ucraini, “Boris Johnson è venuto a Kiev e ha detto che non avremmo dovuto firmare nulla [con i russi] e che invece avremmo dovuto continuare a combattere”. Al di là delle strumentalizzazioni di parte russa, questa dichiarazione sottolineava un problema reale: il comunicato descriveva un quadro multilaterale che avrebbe richiesto a vari stati occidentali di impegnarsi diplomaticamente con la Russia, accettando la neutralità ucraina. Nessuna delle due questioni era all’ordine del giorno per gli Stati Uniti e per i suoi alleati nella NATO. Alla fine di aprile, l’Ucraina ha inasprito la propria posizione, chiedendo il ritiro russo dal Donbass come precondizione per qualsiasi trattato.
In conclusione, secondo Samuel Charap e Sergey Radchenko, i colloqui di pace sono falliti anche perché i negoziatori hanno messo il “carro” (un ordine multilaterale di sicurezza postbellico) davanti ai “buoi” (la fine della guerra). Le parti hanno evitato di affrontare alcune questioni essenziali, relative alla gestione e alla mitigazione del conflitto (la creazione di corridoi umanitari, un cessate il fuoco, il ritiro delle truppe) e hanno invece cercato di elaborare qualcosa di simile a un trattato di pace a lungo termine, che risolvesse le controversie sulla sicurezza che erano state fonte di tensioni geopolitiche per decenni. Questa vicenda suggerisce che i futuri colloqui di pace dovrebbero procedere su binari paralleli, affrontando gli aspetti pratici della fine della guerra separatamente ma in stretta relazione con le questioni più ampie relative all’assetto di sicurezza dell’area.
Giulia Bartoli studia “Scienze per la Pace” all’Università di Pisa e collabora attualmente con Scienza & Pace Magazine.
