Referendum sul taglio dei parlamentari. Una riforma senza visione, tra allarmismi eccessivi e aspettative ingiustificate

di Francesco Dal Canto

Non è facile orientarsi in vista dell’appuntamento referendario dei prossimi 20 e 21 settembre, quando saremo chiamati a confermare o respingere la riforma costituzionale che riduce il numero dei parlamentari. Non a caso, è stata efficacemente invocata da Gustavo Zagrebelsky l’immagine dell’asino di Buridano, indeciso davanti a due sacchi di fieno apparentemente uguali.

Le difficoltà derivano, in primo luogo, dalla necessità di contemperare una serie di valutazioni tecniche tra loro concorrenti e potenzialmente reversibili. Si aggiungono poi considerazioni di tipo più emotivo, legate all’infelice slogan populista che ha accompagnato la proposta di riforma – “tagliamo le poltrone per ridurre gli sprechi” – tipico frutto del pericoloso vento di antipolitica che da tempo sta imperversando nel nostro paese.

Ammesso e non concesso che si possa fare astrazione di tali avvilenti motivazioni, è possibile fare un passo ulteriore e andare a soppesare i principali argomenti giuridici che caratterizzano il dibattito di questi giorni.

La riforma costituzionale è stata approvata dal Parlamento con maggioranze molto alte: nelle prime tre deliberazioni, a maggioranza assoluta sia alla Camera che al Senato; nel quarto e ultimo passaggio alla Camera, all’indomani della nascita del Governo Conte II, essa ha ottenuto, sostanzialmente per ragioni di opportunità politica, una maggioranza ancora più consistente, quasi plebiscitaria. 

La richiesta di referendum – che doveva svolgersi a primavera e che è stato poi rinviato a causa del Covid-19 – è stata presentata, ai sensi dell’art. 138 della Costituzione, da 71 senatori distribuiti tra tutte le forze politiche.

La riforma su cui saremo chiamati ad esprimerci prospetta la riduzione di circa un terzo dei parlamentari: da 630 a 400 deputati e da 315 a 200 senatori, più i senatori a vita (che rimarranno in numero massimo di 5). Inoltre, la legge di revisione prevede anche la riduzione sia del numero dei parlamentari della circoscrizione estero (da 12 a 8 deputati e da 6 a 4 senatori), sia del numero minimo di senatori per ciascuna regione (da sette a tre).

Si tratta di un intervento sulla carta costituzionale piuttosto circoscritto, “chirurgico”, a differenza di quelli che sono stati oggetto dei tre precedenti referendum di questo tipo, del 2001, del 2006 e del 2016, gli ultimi due bocciati dall’elettorato. Non v’è dubbio, tuttavia, che le modifiche degli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione devono essere soppesate anche con riguardo alle loro eventuali ricadute sul tema della rappresentanza e sul ruolo del Parlamento.

L’idea di ridurre il numero dei parlamentari non è certamente né nuova né sorprendente. Del resto, l’attuale numero di 945 parlamentari, più i senatori a vita, non venne deciso dall’Assemblea costituente ma introdotto, ben quindici anni dopo, con legge costituzionale n. 2/1963 (votata dal Parlamento a maggioranza di 2/3). Fino ad allora, infatti, la Costituzione si limitava a stabilire, in considerazione della crescita demografica (nel 1948 l’Italia aveva una popolazione di circa 46 milioni di abitanti), che la Camera dovesse essere eletta in ragione di “un deputato per ogni ottantamila abitanti o per frazione superiore a quarantamila abitanti” e che, con riguardo al Senato, a ciascuna regione fosse attribuito “un senatore per ogni duecentomila abitanti o per frazione superiore a centomila”. Questo spiega perché le prime legislature del Parlamento italiano hanno avuto numeri progressivamente crescenti ancorché sempre sensibilmente più bassi di quelli fissati successivamente con legge costituzionale, quest’ultima approvata a larghissima maggioranza proprio allo scopo di evitare una crescita eccessiva che avrebbe potuto pregiudicare la funzionalità dell’organo (nella terza legislatura, che si chiuse proprio nel 1963, si ebbero 596 deputati e 246 senatori).

È noto poi che, almeno a partire dagli anni Ottanta, il dibattito sulle riforme costituzionali ha sempre contemplato una parte dedicata alla riduzione del numero dei parlamentari (Commissione “Bozzi” del 1983, Commissione “De Mita-Iotti” del 1992, Commissione “D’Alema” del 1997, referendum costituzionali del 2006 e del 2016), sebbene sempre nel contesto di un disegno più ampio, di complessiva ridefinizione della forma di governo e soprattutto del superamento del bicameralismo paritario.

Non vi è alcun criterio scientifico che consenta di individuare una volta per tutte il miglior rapporto tra rappresentanti e rappresentati, salvo la necessità di evitare soluzioni del tutto irragionevoli in un senso o nell’altro. D’altra parte, ciò appare dimostrato, a tacer d’altro, dalla circostanza che Camera e Senato svolgono sostanzialmente lo stesso ruolo e la prima ha circa il doppio dei componenti del secondo.

Prendendo in considerazione soltanto la Camera dei deputati, in Italia si registra attualmente un rapporto tra singolo parlamentare e popolazione di circa 1 a 95.000, che scenderebbe a 1 a 151.000 nel caso in cui dovesse essere approvata la riforma. Tale rapporto, considerando le camere “basse” di alcune grandi democrazie europee, è di 1 a 103.000 nel Regno Unito, di 1 a 116.000 in Francia, di 1 a 134.000 in Spagna e di 1 a 117.000 in Germania (dove però il numero di parlamentari varia da legislatura a legislatura). Se volessimo poi considerare anche il Senato, che ovviamente non in tutti i paesi è elettivo come in Italia, il rapporto tra il complesso dei parlamentari e la popolazione, oggi di 1 a 64.000, scenderebbe, in caso di approvazione della riforma, a 1 a 101.000.

Come si vede, la riforma, pur modificando non di poco il rapporto oggi esistente tra parlamentari e popolazione, non renderebbe la situazione italiana particolarmente eccentrica rispetto ai grandi paesi con i quali ha più senso confrontarsi. Ciò detto, i numeri, da soli, dicono ben poco sulla qualità della rappresentanza.

Se in linea teorica è ovvio che al diminuire del numero dei parlamentari in rapporto alla popolazione si riduce il “peso” del singolo voto e, com’è evidente, aumenta il “peso” del singolo parlamentare, è altrettanto certo che la rappresentanza non è mai solo un dato quantitativo; la “vicinanza” tra eletti ed elettori dipende da una serie innumerevole di fattori tra i quali i principali sono il sistema elettorale prescelto, le modalità di selezione delle candidature, lo stato di salute dei partiti politici.

Entra dunque in gioco l’attuale legge elettorale, la n. 165/2017, tecnicamente applicabile anche in caso di approvazione della riforma grazie alla recente legge n. 51/2019, approvata proprio allo scopo di rendere utilizzabile il sistema elettorale vigente indipendentemente dal numero dei parlamentari previsto dalla Costituzione. Con la legge del 2017, che ha introdotto in Italia un sistema misto – per cui i seggi vengono assegnati, per circa due terzi (386 Camera e 193 al Senato) con metodo proporzionale con soglia di sbarramento al 3% e, per il restante terzo (232 alla Camera e 116 al Senato), con metodo maggioritario in collegi uninominali – è facile pronosticare che la riforma tenderà, data la maggiore ampiezza dei collegi, a produrre, soprattutto al Senato, qualche distorsione tra territori (effetto che risulta accentuato anche dalla riduzione a 3 del numero minimo di senatori per ciascuna regione) e a penalizzare maggiormente le liste meno forti.

Non è un caso che alcune forze politiche leghino indissolubilmente l’adesione alla proposta referendaria alla modifica della legge elettorale in senso integralmente proporzionale. Posizione che, tuttavia, lascia perplessi nella misura in cui si tratta di riforme poste su due piani diversi – una tocca la Costituzione e l’altra no – e che sono realizzabili con tempi (le leggi ordinarie seguono le riforme costituzionali, non le accompagnano) e maggioranze differenti.

Un Parlamento più snello sarà più efficiente ed autorevole? È questo un altro argomento al centro dell’attuale dibattito.

Anche qui la risposta non è scontata: in linea di massima sì, nel senso che, con numeri più ridotti, le procedure parlamentari dovrebbero risultare più rapide e forse più adeguate al ruolo che hanno assunto i parlamenti moderni, che, com’è noto, hanno visto diminuire progressivamente il loro tradizionale potere di fissare le regole, oggi in larga parte dettate in altre sedi (dalle regioni e dall’Unione Europea in particolare), a vantaggio di prerogative ulteriori, quali quelle di controllo e di garanzia. 

Ma, anche in questo caso, la funzionalità del Parlamento dipende da molti elementi di contesto.

Innanzi tutto, la fase di sostanziale marginalizzazione che da anni ormai sta attraversando il Parlamento italiano, con il netto spostamento del baricentro delle decisioni a vantaggio del Governo, ha radici profonde (abuso della decretazione d’urgenza, questioni di fiducia, contrazione delle istruttorie legislative, ecc.) che poco hanno a che fare con i numeri e che pertanto i numeri potranno poco condizionare. In questo senso, il Covid-19 si è soltanto limitato ad esaltare una tendenza in atto da molti anni di un Governo dominus assoluto delle dinamiche e delle decisioni parlamentari.

Inoltre, la riduzione del numero dei componenti renderà l’organizzazione del Parlamento davvero più efficiente soltanto se collegata a una serie di accorgimenti tecnici realizzabili con la modifica dei regolamenti parlamentari: numeri minimi per la costituzione dei gruppi, riorganizzazione delle commissioni parlamentari, ecc. Ma anche la modifica dei regolamenti, pur necessaria, non può rappresentare la precondizione per votare la riforma, trattandosi, anche in questo caso, di una fonte subordinata le cui sorti devono seguire e non precedere quelle della Costituzione.

Vi è poi, per dovere di completezza, la questione della riduzione dei costi della politica, che ovviamente seguirebbe al dimezzamento dei parlamentari. Le previsioni che si leggono sui termini effettivi di questo risparmio sono le più disparate e non vale la pena in questo caso “dare i numeri”. Certo è che, ferma restando la necessità che le risorse pubbliche siano utilizzate nel modo migliore, la sola idea – cavalcata, a dire il vero, soltanto da alcuni dei sostenitori della riforma – che si possa risparmiare sul Parlamento, vedendo in esso uno spreco, provoca un brivido sulla schiena che induce chi scrive a desistere dall’esaminare ulteriormente tale aspetto.

In conclusione, può dirsi che la legge di revisione costituzionale sulla quale saremo chiamati a breve ad esprimerci, senza dubbio proposta con motivazioni forgiate nella retorica anti-parlamentarista tipica degli ultimi anni, presa isolatamente, per quello che è, appare una riforma piuttosto esile, senza una vera visione, senza un vero disegno.

Forse, proprio per questo, essa deve essere valutata senza eccessivi allarmismi e senza troppe aspettative, perché non appare in grado di stravolgere, né in bene né in male, gli attuali assetti.

D’altra parte, può senz’altro aggiungersi che la prospettata riforma, in ogni caso, potrebbe essere in grado di assicurare alcuni degli obiettivi che i suoi sostenitori si prefiggono soltanto se seguita da altri interventi riformatori, ovviamente lasciati alle scelte future, e dunque incerte, dello stesso Parlamento. 

Non banale fare sintesi di tutto questo: Buridano docet.

Francesco Dal Canto è Professore ordinario di Diritto costituzionale al Dipartimento di Giurisprudenza dell’UNiversità di Pisa, dove insegna Diritto costituzionale e Ordinamento giudiziario italiano e comparato. E-mail: francesco.dalcanto@unipi.it