Alberghi sanitari e ospitalità coatta dei positivi Covid-19. Le recenti novità della Regione Toscana

di Andrea Callaioli

Alla luce dell’ordinanza presidenziale 71 del 4 luglio 2020 nella regione Toscana sarà possibile essere ‘ricoverati’ coattivamente presso un albergo terapeutico qualora si risulti positivi agli accertamenti Covid-19. Il ricovero potrà essere disposto in forza di un’ordinanza contingibile ed urgente emanata dal Sindaco a seguito di segnalazione da parte del Dipartimento della prevenzione della ASL di riferimento territoriale allorquando venga riscontrata una situazione di positività al virus Covid-19 di una persona che viva all’interno di un gruppo familiare o di convivenza che non abbia la possibilità di garantire il proprio isolamento a motivo delle condizioni di sovraffollamento dell’abitazione.

Occorre innanzitutto rilevare che l’ordinanza non chiarisce sulla base di quali parametri valutativi il dipartimento ASL riterrà che non vi sia la possibilità di garantire l’isolamento della persona; ma questo non è l’unico elemento oscuro del provvedimento. Cerchiamo quindi di passare in rassegna gli ulteriori aspetti di dubbia legittimità dell’ordinanza sin qui sinteticamente descritta.

Innanzitutto che cosa si intende per ‘albergo sanitario’? Si tratta di una struttura parasanitaria che non trova una regolamentazione normativa né generica né specifica, reperita e gestita sulla base di una convenzione con un soggetto privato, proprietario o gestore della struttura ricettiva. Previsti dall’ordinanza presidenziale 29 del 7 aprile scorso come strutture di ricovero volontario, in esse viene garantito un controllo infermieristico e medico almeno una volta al giorno ad ogni singolo paziente ospitato, con comunicazione al medico di famiglia degli eventuali sviluppi delle condizioni cliniche al fine di assicurarne la presa in carico; ma niente si dice sull’eventuale successivo ricovero ospedaliero, né sul significato della ‘presa in carico’ né sulle caratteristiche che la struttura dovrebbe offrire.

Per venire al contenuto della misura, quello oggi introdotto è una sorta di trattamento sanitario obbligatorio di tipo straordinario, che non prevede il passaggio di fronte all’autorità giudiziaria; ma rispetto alla misura obbligatoria sino ad oggi conosciuta vi sono delle differenze di grande rilievo.

Difatti nella legislazione attuale, in caso di motivata necessità ed urgenza, ed in presenza del rifiuto al trattamento sanitario da parte del soggetto che deve ricevere assistenza, è possibile adottare il T.S.O. con provvedimento del Sindaco, in qualità di massima autorità sanitaria, dietro proposta motivata di due medici, di cui almeno uno appartenente alla Asl di competenza territoriale, che attestino e dichiarino che la persona si trova in una situazione di alterazione tale da richiedere urgenti interventi terapeutici, che detti interventi vengono rifiutati e che, infine, non è possibile adottare tempestive ed idonee misure extraospedaliere. Pertanto la situazione sostanziale si verifica quando la persona rifiuta consapevolmente le cure e assume atteggiamenti di pericolosità in primis verso sé stessa, e solo in secondo piano verso gli altri, non necessariamente di natura violenta, ma comunque inequivocabilmente contrari alle cure e/o al ricovero ospedaliero. Ma l’aspetto importante da evidenziare è che la procedura prevede un necessario ed inderogabile provvedimento di convalida da parte del giudice tutelare di competenza, cui devono essere trasmessi gli atti del T.S.O. entro 48 ore dalla loro adozione, e che il Giudice può disporre la remissione in libertà non convalidando il trattamento. In sostanza, per il T.S.O., che rappresenta un’evidente forma di limitazione della libertà personale, la legislazione, nel rispetto del disposto dell’art. 13 Cost., adotta un doppio livello di garanzie: la necessaria presenza di atto motivato dell’autorità giudiziaria, adottato sulla base di chiari presupposti di legge, e la possibilità di una sua adozione nei soli casi e modi previsti dalla legge.

Al contrario, nel caso dell’albergo sanitario non si prevede l’intervento dell’autorità giudiziaria, né potrebbe dirsi che detto intervento si avrebbe in via implicita perché non vi è alcuna legge nazionale che preveda tale tipologia di ricovero coatto; in sostanza, se la situazione rientra in quelle già previste e regolate dalla legislazione vigente, il meccanismo da adottare è quello del T.S.O. (già oggi consentito nella forma extra-ospedaliera), se invece ne siamo al di fuori, non vi potrebbe essere alcuna forma ulteriore ed ‘originale’ di restrizione della libertà personale targata Toscana.

Altro aspetto rilevante è quello della durata del provvedimento. Per il T.S.O., difatti, la legge prevede una durata iniziale di sette giorni, rinnovabile ma nel rispetto delle descritte garanzie di controllo giudiziale, o di possibile interruzione prima della scadenza di tale termine in caso di cessazione delle esigenze sanitarie e di tutela. Ma nel caso dell’albergo sanitario nessuna previsione è espressamente dettata in ordine alla durata, ai controlli ed alle garanzie procedurali. Ed è evidente che si tratta di aspetti non secondari.

Vi è poi il tema dei presupposti in base ai quali l’atto di ‘ospitalità coatta’ può essere adottato, presupposti che non vengono fissati con una legge (sia pur regionale), cioè con atto avente rango e forza di fonte primaria, bensì con un’ordinanza del Presidente della Giunta, vale a dire con un atto di natura secondaria emanato dal potere esecutivo regionale. E peraltro si tratta altresì di capire quali siano tali presupposti, visto che l’ordinanza parla di ‘sovraffollamento’ e ‘situazione logistica sfavorevole’, demandandone la valutazione ad un organo tecnico, di cui non si prevede neppure la necessaria presenza di personale medico.

Come si è visto, inoltre, lo strumento che dovrebbe essere utilizzato per l’avvio della ‘ospitalità’ coatta è quello delle ordinanza sindacale contingibile ed urgente. Com’è noto, secondo l’insegnamento della giurisprudenza, il sindaco può emettere ordinanze contingibili e urgenti quando debba affrontare situazioni di carattere eccezionale ed imprevisto, costituenti una concreta minaccia per l’interesse pubblico, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall’ordinamento giuridico. Il potere contingibile e urgente esercitabile dal sindaco presuppone una situazione di pericolo effettivo, da esternare con una motivazione congrua, che non possa essere affrontata con nessun altro tipo di provvedimento e tale da risolvere una situazione comunque temporanea, non potendosi ad essa fare ricorso se non per prevenire gravi pericoli imminenti e imprevedibili, sulla base di prove concrete e non per mere presunzioni. Tali requisiti – a parere di chi scrive – non sono presenti nella situazione in esame, dal momento che non solo è ancora assai dubbia la reale pericolosità della semplice positività al virus, ma anche perché, in caso di accertata sintomatologia, può essere disposto il ricovero ospedaliero.

Ed ancora: l’ordinanza non affronta alcuni aspetti fondamentali in ordine alle modalità ed alle garanzie da adottarsi in caso di ‘inserimento’ in un albergo sanitario dal momento che niente dispone in tema status e diritti della persona ricoverata, diritti dei familiari, possibilità di contatto del ‘ricoverato’ con un legale, caratteristiche della struttura ‘ospitante’. A tal proposito vale altresì la pena di ricordare che gli ‘alberghi sanitari’ non sono strutture regolate dalla legge nazionale o regionale e che la loro individuazione ed organizzazione viene effettuata sulla base di una convenzione di natura privatistica fra la Regione, o meglio, la ASL (o forse anche il Comune e la Prefettura… non è meglio chiarito) ed un privato, gestore/proprietario della struttura, cioè di atto contrattuale del tutto inidoneo a regolare l’esercizio di diritti fondamentali dell’individuo, ed il cui contenuto, peraltro, non è dato di conoscere, dal momento che né sui siti delle tre ASL toscane né su quello della Regione, se ne trova traccia. Tale aspetto non può né deve trascurarsi, poiché nell’ambito dei requisiti di legge che consentono una legittima restrizione della libertà personale, così come individuati dalla Carta costituzionale, rientra anche la necessaria predeterminazione delle caratteristiche dei luoghi ove la libertà può essere ristretta, luoghi che devono essere individuati dalla legge prima dell’adozione della misura restrittiva.

Né pare essere stata definita la natura giuridica di detti ’alberghi’ soprattutto dal punto di vista degli aspetti medico-sanitari. In altre parole, poiché su detta materia, nella normativa regionale pare essere, ad oggi, vigente solo la richiamata ordinanza presidenziale n. 29, non è chiaro oggi quali siano i presidi sanitari che verranno ad essere adottati nei confronti degli ‘ospiti’ coatti, se negli ‘alberghi’ sia prevista ed in che forma la presenza di personale medico o sanitario, quali siano le procedure per il passaggio dall’albergo all’ospedale, a chi spetti infine (cosa di un certo rilievo…) garantire la sicurezza della struttura ed il fatto che l’”ospite” non se ne allontani.

Vi è da affrontare anche un ulteriore elemento. Con tutta evidenza, nel caso di specie la misura coattiva non viene ad essere adottata solo sulla base di una condizione igienico-sanitaria ma bensì anche in base alla condizione economica della persona, che verrà privata della propria libertà in quanto dimorante in un’abitazione ritenuta ‘inidonea’ poiché sovraffollata. In altre parole, questa nuova misura appare di natura discriminatoria poiché inciderà in modo maggiore sui ceti meno abbienti e marginali, che già soffrono di condizioni materiali ed abitative più disagiate, e che così si vedranno ulteriormente penalizzati sia nella fruizione dell’alloggio che nell’accesso alle cure.

Né si può omettere di evidenziare un ulteriore aspetto di criticità. Dalla lettura delle premesse, per sua espressa previsione la nuova misura è destinata con maggiore probabilità ad essere adottata nei confronti di persone straniere, perché parrebbe che sul territorio toscano, negli ultimi giorni, i nuovi casi di positività si siano sviluppati all’interno di comunità di cittadini prevalentemente di Paesi terzi. Orbene, al di là del rischio che la misura trovi applicazioni xenofobe o etniche, deve notarsi che in alcun passaggio dell’ordinanza si pone attenzione alla necessità di garantire al paziente alloglotto un’adeguata comprensione della problematica igienico-sanitaria e delle possibili alternative offerte dal sistema sanitario, né la presenza di un interprete al momento della verifica dei presupposti, dell’adozione della misura e dell’emanazione della ordinanza contingibile ed urgente. Questa è un’evidente limitazione dei diritti della persona straniera che avrebbe dovuto trovare un’adeguata regolamentazione al fine di evitare abusi, incomprensioni e situazioni di tensione.

Sia peraltro consentita un’ulteriore perplessità. Fa riflettere uno dei motivi che, nelle premesse dell’ordinanza presidenziale, si legge a sostegno della necessità della sua adozione:” Considerato che in corso di pandemia COVID-19 è prevalente la sicurezza collettiva. A parere di chi scrive tale considerazione non è fondata su alcun dato normativo. La nostra Costituzione, com’è noto, riconosce il diritto alla salute definendolo un diritto fondamentale dell’individuo; così recita l’art. 32, comma primo, mentre quello della collettività è definito come interesse. Il contenuto di tale diritto è quindi riconosciuto a tutti gli individui in forma complessa ed articolata: la situazione di benessere psico-fisico intesa in senso ampio con cui s’identifica il bene “salute” si traduce nella tutela costituzionale dell’integrità psico-fisica, del diritto ad un ambiente salubre, del diritto alle prestazioni sanitarie e della cosiddetta libertà di cura. Tuttavia, in questa lunga fase di emergenza sanitaria la salute è stata declinata più come interesse della collettività e meno quale diritto fondamentale dell’individuo; le misure di contenimento deliberate dal Governo, così come quelle regionali che qui si esaminano, rispondono al principio di precauzione al fine di contenere il diffondersi del coronavirus nella popolazione e questo a prescindere dal reale stato di salute del singolo individuo e di pericolo per la collettività. Ma la nostra Costituzione non offre una lettura collettivista della salute; anche quando fa riferimento all’interesse di tutto il corpo sociale non solo non lo contrappone al singolo individuo, ma lo intende come somma del benessere, della salute e della dignità di tutti i consociati. Nello spirito e nelle prospettive della nostra Carta fondamentale la collettività è ‘sana’ quando ‘sani’ ne sono tutti coloro che ne fanno parte ed è per questo che la Repubblica ha il preciso impegno di rimuovere ogni ostacolo che limiti libertà ed eguaglianza, anche nel momento in cui prospetta l’adempimento dei doveri di solidarietà. L’ordinanza in esame – a parere di chi scrive – non tiene in adeguata considerazione questo delicato sistema di equilibri, relegando senza adeguata giustificazione la singola persona in un piano sottostante rispetto alla collettività, e privandole delle garanzie sostanziali e procedurali a tutela della propria libertà.

All’esito di quanto sopra la domanda che sorge spontanea è perché, in presenza di un accertato caso positivo, non si è previsto un normale ricovero in un reparto ospedaliero? Perché, se si ritiene che la persona sia ammalata, non la si ‘ospita’ presso un ospedale, adottando nei suoi confronti gli ordinari protocolli diagnostici e clinici? Peraltro, stando alla precedente ordinanza presidenziale n. 29 del 7 aprile scorso, l’uso di strutture ricettivo-alberghiere era previsto essenzialmente per ospitare le persone asintomatiche o paucisintomatiche risultate positive per COVID-19; ma l’ordinanza di questi giorni non tiene di conto neppure del dibattito in corso nel campo scientifico sulla rilevanza medico-epidemiologica della positività asintomatica, in merito alla quale non vi sono ancora certezze sia in ordine alla contagiosità del soggetto positivo asintomatico, sia in tema di accertamento della positività stessa. La collocazione della persona nell’albergo sanitario sulla base della mera positività potrebbe quindi non rispondere ad alcuna effettiva esigenza di profilassi, così provocandosi una compressione dei diritti fondamentali della stessa senza alcuna reale ragione.

È triste constatare che siamo di fronte all’ennesima ‘grida’ emanata più con la finalità di tranquillizzare la collettività di fronte a possibili pericoli che non a tutelare la salute e la libertà dell’individuo.

Andrea Callaioli è avvocato in Pisa e si occupa di tutela dei diritti umani.

Rispondi